REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE
(1ª Comissão)
PAPEL DO DEPUTADO NA PERSPECTIVA CONSTITUCIONALISTA
Por Edson da Graça Francisco Macuácua
Presidente da Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade da Assembleia da República
Doutorando em Paz, Democracia e Desenvolvimento Humano
Mestre em Direito,
Consultor e Docente Universitário
Comunicação apresentada no
Workshop Interactivo entre Portadores de Obrigações e Detentores de Direitos
Maputo, 18 de Maio de 2017
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I. INTRODUÇÃO
Antes de mais, gostaria de expressar os meus agradecimentos pelo honroso convite que me foi formulado pelo Centro de Estudos de Democracia e Desenvolvimento (CEDE) para participar e apresentar uma reflexão subordinada ao tema Papel do Deputado na Perspectiva Constitucionalista.
O tema em alusão é de suma importância para o nosso País pois é actual e permite-nos reflectir sobre o sistema político moçambicano.
A nossa apresentação compreende os seguintes capítulos:
Modelo de Democracia moçambicana;
As Três Dimensões da Democracia moçambicana;
Papel dos Partidos Políticos no Sistema Democrático Moçambicano;
Estado Social de Direito Democrático;
Sistema de Governo Moçambicano;
Regime de Eleição do Deputado;
Funções da Assembleia da República;
Mandato do Deputado;
Papel do Deputado.
A presente apresentação não pretende esgotar o tema e pelo rico auditório pretende incentivar um diálogo sobre o tema. Na
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abordagem do tema iremos fazer um enquadramento do papel do Deputado no quadro do sistema democrático moçambicano.
II. MODELO DE DEMOCRACIA MOÇAMBICANA
De acordo com o plasmado no artigo 73 da Constituição da República (CRM), o “povo moçambicano exerce o poder político através do sufrágio universal, directo, igual, secreto e periódico para a escolha dos seus representantes, por referendo sobre as grandes questões nacionais e pela permanente participação democrática dos cidadãos na vida da Nação.”
Nos termos do disposto no nº 1 do artigo 74 da CRM “1. Os partidos expressam o pluralismo político, concorrem para a formação e manifestação da vontade popular e são instrumento fundamental para a participação democrática dos cidadãos na governação do país. […] 2. A estrutura interna e o funcionamento dos partidos políticos devem ser democráticos”.
De acordo com Orides Mezzarola1 existem os seguintes modelos Democracia:
Democracia directa: o povo delibera directamente;
Democracia representativa: a vontade do povo (representado) é expressa pelo representante;
Democracia representativa partidária: os partidos políticos intermedeiam a relação entre os representados e os representantes
1 A Crise do Modelo Liberal de Representação e a Construção da Democracia de Partidos in Constituição e Estado Social: os obstáculos à concretização da Constituição, págs. 289/290
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Democracia de partidos (Ou Estado de partidos): os partidos políticos intermedeiam a relação entre os representados e os representantes e tem factor decisivo pois os representantes estão submetidos ao mandato partidário porque se entende que a vontade do indivíduo é inerente à vontade do partido político. Assim, o representante perde a exclusividade na actividade de representação e o eleitor passa a dar confiança e a capacidade de deliberação ao partido e não aos candidatos apresentados.
O modelo moçambicano é misto reunindo elementos dos quatro modelos democráticos, embora tenha um pendor para um modelo de democracia representativa e de democracia de partidos. O modelo da democracia representativa encontra-se fundamentalmente reflectido no trabalho dos deputados no exercício da função fiscalizadora enquanto que o modelo de democracia de partidos encontra-se fundamentalmente reflectido no exercício da função legislativa, onde impera a disciplina partidária. A relevância do vínculo partidário é ainda mais acentuado se tomarmos em consideração que nos termos do disposto na alínea b), do nº 2 do artigo 178 da CRM “perde o mandato o Deputado que [...] se inscreva ou assuma função em partido ou coligação diferentes daquele pelo qual foi eleito”.
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III. AS TRÊS DIMENSÕES DA DEMOCRACIA MOÇAMBICANA
De acordo com o plasmado nos números 1 e 2 do artigo 2 da CRM “a soberania reside no povo. [...] o povo moçambicano exerce a soberania segundo as formas fixadas na Constituição”.
O artigo 73 da CRM preceitua que o “povo moçambicano exerce o poder político através do sufrágio universal, directo, igual, secreto e periódico para a escolha dos seus representantes, por referendo sobre as grandes questões nacionais e pela permanente participação democrática dos cidadãos na vida da Nação.”
Da análise do disposto no artigo 73 da CRM e seguindo os ensinamentos do Professor Catedrático Jorge Bacelar Gouveia, pode-se afirmar que existem três dimensões do princípio democrático a saber: a dimensão representativa, a dimensão semidirecta e a dimensão participativa.
a) Dimensão representativa
A dimensão representativa “assenta no fenómeno da representação política. […] Entre os governantes e governados – há um nexo de relação política. […] Os governantes, enquanto representantes do povo, governam em atenção aos interesses da colectividade”2.
2 JORGE BACELAR GOUVEIA. Estudos de Direito Público de Língua Portuguesa, pág. 29
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A representação política implica a eleição, em que os cidadãos de um Estado, exercendo direito de sufrágio, escolhem os titulares dos respectivos órgãos de poder3.
b) Dimensão semidirecta
A dimensão semidirecta “pressupõe a presença de alguns mecanismos que possibilitam ao povo participar directamente na governação do país. […] A intervenção popular agora já não se faz por intermédio da escolha das pessoas que são incumbidas das tarefas de governação, mas por decisões governativas tomadas pelo próprio povo”4. A democracia semidirecta opera-se através do referendo, do veto popular e das assembleias abertas5.
A CRM regula sobre o referendo sobre questões de relevante interesse nacional6 e para a revisão constitucional quando esta afecte os princípios estruturantes do Estado moçambicano7.
c) Dimensão participativa
A dimensão participativa pode significar “um maior empenhamento por parte dos cidadãos no exercício dos direitos de natureza política constitucionalmente consagrados, influenciando e controlando, mais de perto, se bem que informalmente, a actividade governativa” mas também pode
3 JORGE BACELAR GOUVEIA. Estudos de Direito Público de Língua Portuguesa, pág. 30
4 JORGE BACELAR GOUVEIA. Estudos de Direito Público de Língua Portuguesa, pág. 32
5 JORGE BACELAR GOUVEIA. Estudos de Direito Público de Língua Portuguesa, pág. 32
6 Nº 1, in fine, do artigo 136
7 Artigo 292
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implicar a “atribuição aos administrados de direitos específicos de intervenção no exercício da função administrativa”8.
Uma das manifestações da dimensão participativa encontra-se consagrada no artigo 78 da CRM que preconiza que “1.As organizações socais, como formas de associação com afinidades e interesses próprios, desempenham um papel importante na promoção da democracia e na participação dos cidadãos na vida pública. […] 2. As organizações sociais contribuem para a realização dos direitos e liberdades dos cidadãos, bem como para a elevação da consciência individual e colectiva n cumprimento dos deveres cívicos” .
IV. PAPEL DOS PARTIDOS POLÍTICOS NO SISTEMA DEMOCRÁTICO MOÇAMBICANO
Nos termos do disposto no nº 1 do artigo 74 da CRM “1. Os partidos expressam o pluralismo político, concorrem para a formação e manifestação da vontade popular e são instrumento fundamental para a participação democrática dos cidadãos na governação do país. […] 2. A estrutura interna e o funcionamento dos partidos políticos devem ser democráticos”.
O artigo 75 da CRM preceitua que:
“1. No profundo respeito pela unidade nacional e pelos valores democráticos, os partidos políticos são vinculados aos princípios consagrados na Constituição e na lei.
8 JORGE BACELAR GOUVEIA. Estudos de Direito Público de Língua Portuguesa, pág. 35
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2.Na sua formação e na realização dos seus objectivos os partidos políticos deve, nomeadamente:
a) ter âmbito nacional;
b) defender os interesses nacionais;
c) contribuir para a formação da opinião pública, em particular sobre as grandes questões nacionais;
d) reforçar o espírito patriótico dos cidadãos e a consolidação da Nação moçambicana.
3. Os partidos devem contribuir, através da educação política e cívica dos cidadãos, para a paz e estabilidade do país.
4. A formação, estrutura e o funcionamento dos partidos políticos rege-se por lei”.
De acordo com a disposição constitucional supracitada, recorrendo as lições do professor catedrático Jorge Bacelar Gouveia, os partidos políticos desempenham a seguintes funções importantes9:
função pedagógica: os partidos políticos funcionam como canal de comunicação entre os cidadãos e os poderes públicos, transformando as necessidades individuais em exigências políticas colectivas. Os partidos políticos formam a opinião pública, privilegiando debate e confronto de ideias.
função eleitoral: nos processos eleitorais os partidos políticos definem as suas opções políticas e seleccionam candidatos a cargos políticos. Os partidos políticos, como
9 JORGE BACELAR GOUVEIA. Direito Constitucional de Moçambique, págs. 278/279
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principais interessados, fiscalizam o desenrolar do processo eleitoral.
função parlamentar: os partidos políticos apoiam as acções levadas a cabo pelo Governo e respectivo discurso político e outros partidos contestam a política governamental. Desempenham um papel importante para o bom funcionamento do regime democrático, através do debate ideológico, pelas campanhas eleitorais e a titularidade e exercício do poder político.
Portanto, nos termos do plasmado no artigo 74 da CRM, os partidos políticos constituem um instrumento fundamental de participação democrática dos cidadãos na governação do País.
Os partidos políticos não são os únicos actores do processo democrático pois nos termos do disposto no artigo 78 da CRM “1.As organizações socais, como formas de associação com afinidades e interesses próprios, desempenham um papel importante na promoção da democracia e na participação dos cidadãos na vida pública. […] 2. As organizações sociais contribuem para a realização dos direitos e liberdades dos cidadãos, bem como para a elevação da consciência individual e colectiva n cumprimento dos deveres cívicos” .
Contudo, o cidadão é o principal sujeito da democracia, pois de acordo com o disposto no artigo 2 da CRM a soberania reside no povo e o povo exerce a soberania segundo as formas fixadas na CRM. Estas formas do exercício da soberania estão fixadas no artigo 73 da CRM que dispõe que “o povo moçambicano exerce o poder político através do sufrágio universal, directo,
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igual, secreto e periódico para a escolha dos seus representantes, por referendo sobre as grandes questões nacionais e pela permanente participação democrática dos cidadãos na vida da Nação”.
V. ESTADO SOCIAL E A SUA IMPLICAÇÃO NO PAPEL DO DEPUTADO
De acordo com o disposto nos artigos 1 e 2 da CRM, Moçambique é um Estado Social de Direito Democrático.
Segundo Jaime Valle10, a transição do estado Liberal para Estado Social de Direito, ao ultrapassar a concepção dicotómica das relações entre o Estado e a sociedade, conduziu a profundas modificações na organização do poder político do Estado, na actualidade encarregue de uma actuação global sobre a sociedade. O aumento do grau de intervenção do Estado na esfera social, em especial, na actividade económica, veio a provocar um notável incremento do papel das funções do Estado com particular ênfase na função legislativa e administrativa. O Estado vê-se obrigado a intervir em áreas e actividades que nunca considerara. Por isso o Estado deve aperfeiçoar os seus modos de actuação dos diferentes órgãos do estado para fazer face a estas novas funções na esfera social.
Esta evolução do papel do Estado leva também à evolução do Governo no conjunto dos órgãos do poder político do Estado. As funções administrativas do estado foram se acentuando e ganhando importância, juntando-se às antigas funções do Estado como sejam
10 JAIME VALLE. A Participação do Governo no Exercício da Função Legislativa, pág. 9
11
a política externa, defesa e segurança o que confere ao Governo uma papel de impulsionadora da actividade estadual11.
O novo papel conferido ao Governo para a prossecução dos fins do Estado não se mostrou susceptível de ser preenchido apenas com recursos aos instrumentos que a titularidade das funções administrativas e políticas punha ao seu dispor. A Constituição da República exige mais do Estado e o Governo parecia possuir condições para corresponder a essas exigências constitucionais em tempo útil, por isso o Governo quer mais meios de intervenção. Por isso, o Governo almeja o poder legislativo, apesar de o Governo não estar impedido de participar no exercício do poder legislativo, através das iniciativas de lei que tem. Também, o Governo tem o poder de regulamentar as leis aprovadas pelo parlamento. Estas mudanças todas forçaram a que o Governo tivesse algum poder legislativo, embora com a autorização parlamentar ou legislar em situações de ocorrências de circunstâncias excepcionais de crise e de urgência12.
É por esta razão que alguns ordenamentos jurídicos admitem na actualidade o exercício autónomo pelo Governo da competência legislativa. Outros ordenamentos jurídicos em vez de denominar leis os diplomas legislativos emanados do Governo denomina-os de regulamentos, ficando a competência legislativa a poucas matérias e o resto para a competência regulamentar.13
Este estado das coisas foi facilitado pelas dificuldades experimentadas pelo parlamento na sua afirmação perante o Governo no novo contexto social e político, muito em especial naqueles casos em que o exercício da função legislativa não se
11 JAIME VALLE. A Participação do Governo no Exercício da Função Legislativa, pág. 10
12 JAIME VALLE. A Participação do Governo no Exercício da Função Legislativa, pág. 10
13 JAIME VALLE. A Participação do Governo no Exercício da Função Legislativa, pág. 11
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compadece com procedimentos legislativos e conflituais, próprios dos parlamentos, muito em especial no tratamento de matérias complexas e muitos conhecimentos técnicos14.
Em Moçambique, e em decorrência do estado Social de Direito Democrático consagrado na CRM, o Governo desempenha um papel fundamental na direcção do estado, pois, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 203 da CRM, o “Conselho de Ministros assegura a administração do país, garante a integridade territorial, vela pela ordem pública e pela segurança e estabilidade dos cidadãos, promove o desenvolvimento económico, implementa a acção social do Estado, desenvolve e consolida a legalidade e realiza a política externa do país”.
Esta situação é um das razões fundamentais que explicam o facto de o Governo ser o verdadeiro legislador material na República de Moçambique, daí que mais de 90% das leis aprovadas pela Assembleia da República são da iniciativa do Governo.
Portanto, com a passagem do Estado Liberal de Direito Democrático para um Estado Social de Direito Democrático, dilui-se a clássica teoria da separação e independência entre os poderes executivo, legislativo e jurisdicional e acentua-se a interdependência entre os três poderes com uma cada vez mais intervenção do Governo no exercício da função legislativa, antes tida como exclusiva do Parlamento, e uma maior intervenção do Parlamento no poder executivo através da fiscalização da acção governativa e uma maior influência do Poder Jurisdicional nos poderes executivo e legislativo através de Assentos e Acórdãos com carácter evolutivo no Direito. A maior revolução do Estado Social é a afirmação dos direitos sociais,
14 JAIME VALLE. A Participação do Governo no Exercício da Função Legislativa, pág. 11
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e a consagração de uma maior intervenção do estado na sociedade e na economia, o que conferiu mais demanda da actuação do Governo e a redução do protagonismo do Parlamento a favor do Governo.
VI. SISTEMA DO GOVERNO MOÇAMBICANO
1. Noção de Sistema de Governo
O Sistema de Governo pode ser definido como “forma política através da qual se procuram expressar as diferentes modalidades de relacionamento entre os órgãos encarregados do exercício do poder político”15.
2. Sistemas de Governo
Os sistemas de governo com desconcentracao de poderes, aos sistemas de governo baseados num principio de separacao de poderes, eles são quatro: o sistema parlamentar; o sistema Presidencial; o sistema directorial; o sistema semiparlamentar16.
a) Sistema parlamentar
No sistema parlamentar, o Governo reflecte a composição do Parlamento pois depende da sua confiança ou, em alguns casos, da sua desconfiança. O Governo é responsável politicamente perante o
15 MARIA MANUEL MAGALHÃES SILVA E DORA RESENDE ALVES. Noções de Direito Constitucional e Ciência Política, pág. 272
16 JORGE MIRANDA. Formas e Sistemas de Governo, pág. 74
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Parlamento. A concretização deste sistema varia podendo haver o parlamentarismo clássico e o parlamentarismo racionalizado17.
b) Sistema semiparlamentar
No Sistema Semiparlamentar são três órgãos políticos (Parlamento, Governo e Chefe do Estado) são activos. Nesta existência de um terceiro centro autónomo de poder está o cerne da categoria do sistema semiparlamentar, ainda que o conteudo desse poder varia bastante: pode suceder que o Governo seja tanto responsável politicamente perante o Chefe do Estado como perante o Parlamento, e pode suceder que a intervenção do Chefe do Estado seja mais na linha do ”Poder Moderador”18
c) Sistema Presidencial
O sistema de governo presidencial e o sistema de governo directorial assentam na independencia reciproca, quanto à subsistência dos titulares, do órgão de poder legislativo. Nem o primeiro responde politicamente perante o segundo, nem a assembleia pode ser dissolvida em caso algum. A diferença jurídica – porque politica e historicamente consiste em muito mais que isso – entre governos presidenciais e directorial está essencialmente em que no governo presidencial o orgão de poder executivo é singular, um presidente da República, e no governo directorial é um orgão colegial restrito, um directório ou um conselho19.
17 JORGE MIRANDA. Formas e Sistemas de Governo, pág. 74
18 JORGE MIRANDA. Formas e Sistemas de Governo, pág. 75
19 JORGE MIRANDA. Formas e Sistemas de Governo, págs. 74/75
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O sistema presidencial diz-se, por seu turno, perfeito, quando o único órgão constitucional do poder executivo ë o presidente, apenas coadjuvado por certos colaboradores; diz-se imperfeito,quando a constituição prevê a existência de Ministros com poderes próprios, ainda que totalmente dependentes do Presidente . A primeira hipótese é a dos Estados Unidos, a segunda de alguns países da América Latina20.
Em sistemas presidencial e em sistema directorial, há dois órgãos, o Parlamento e o Presidente ou o colégio directorial.
d) Sistema Semi-Presidencialista
Caracteriza-se pela influência presidencial e a influência parlamentar. É o sistema de governo historicamente mais recente. O sistema de governo semi-presidencialista tem vários modelos, sem invalidar a sua existência autónoma enquanto tipo.O Chefe de Estado é um órgão politicamente activo, mas o Governo é politicamente responsável perante o Parlamento.
O Executivo depende, simultaneamente, do Presidente da República e do Parlamento, pois precisa da confiança de ambos os órgãos. Este sistema tem como componente parlamentar o facto de o Governo ser formado de acordo com os resultados das eleições parlamentares e subsequente composição da Assembleia; a Constituição e sobrevivência do Governo depender da confiança parlamentar, traduzida na aprovação de moções de confiança e rejeição de moções de censura, nos termos estatuídos a Constituição e a existência da distinção de funções entre o Chefe de Estado e o Chefe do Governo.
20 JORGE MIRANDA. Formas e Sistemas de Governo, pág. 75
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A componente presidencial caracteriza-se pela eleição do Chefe de Estado serpor sufrágio universal e directo, legitimando os seus amplos poderes21.
3. Sistema de Governo Moçambicano
O Sistema de Governo moçambicano é atípico, pois reúne elementos dos diferentes sistemas de Governo. O Presidente da República é eleito por sufrágio directo, secreto e pessoal. Mas é preciso ter presente que o nosso presidencialismo imperfeito pois inl, o Governo é um órgão de soberania que, nos termos do disposto no artigo 207 da CRM, responde perante o Presidente da República e à Assembleia da República, o Presidente da República poder para dissolver a Assembleia da República, nomeiar e exonerar os membros do Governo, incluíndo o Primeiro Ministro.
A este respeito, Jorge Bacelar Gouveia22 entende que “tem sido referido que o sistema de governo moçambicano corresponde a um semipresidencialismo”. O Professor Jorge Bacelar Gouveia defende a posição pois há elemento que confirma o semipresidencialismo, nomeadamente: “a legitimidade democrática eletiva do Chefe de Estado, num sistema de eleição separada dos Deputados da Assembleia da República, no contexto das eleições gera; […] a diarquia no executivo, com distinção entre Chefe de Estado e Primeiro-Ministro; […] o poder de heterodissolução parlamentar, pois que o poder de dissolução da Assembleia da República existe (…), sendo exercido pelo
21 Maria Manuel Magalhães Silva e Dora Resende Alves. Noções de Direito Constitucional e Ciência Política, págs. 285/286
22 Direito Constitucional de Moçambique, pág. 384
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Presidente da República não obstante algumas restrições a que o mesmo se submete; […] a dupla responsabilidade política do Governo perante o Presidente da República e a Assembleia da República (…).23”
Jorge Bacelar Gouveia continua a caracterização do sistema de governo moçambicano referindo “tratar-se de um semipresidencialismo assimétrico, que se escape de alguns elementos que tradicionalmente o equilibram”24. Jorge Bacelar Gouveia conclui dizendo que o sistema de governo moçambicano é “um semipresidencialismo presidencializante, em que o pendor da dimensão presidencial é mais acentuado do que o pendor da dimensão parlamentar”25.
Tendo em conta o pendor tendencialmente Presidencialista, os poderes do Estado gravitam em torno do Presidente da República, o que é o motor do Sistema Político, o que reduz a esfera dos poderes da Assembleia da República, relativamente ao poder executivo.
VII. REGIME DE ELEIÇÃO DO DEPUTADO
O nº 1 do artigo 170 da CRM dispõe que a “Assembleia da República é eleita por sufrágio universal, directo, igual, secreto, pessoal e periódico”. O nº 3 do mesmo artigo preceitua que “concorrem às eleições os partidos políticos, isoladamente ou em coligação, e as respectivas listas podem integrar cidadãos não filiados nos partidos”.
Nos termos do disposto no nº 2 do artigo 135 da CRM o “apuramento dos resultados das eleições obedece ao sistema de representação proporcional”.
23 Direito Constitucional de Moçambique, págs. 384/385
24 Direito Constitucional de Moçambique, pág.385
25 Direito Constitucional de Moçambique, pág.385
18
Por decorrência do princípio de representação proporcional a que destacar26:
a) A necessária existência de círculos eleitorais plurinominais:
b) A impossibilidade de existência unicamente de círculos uninominais:
c) A admissão de existência de círculo nacional
d) A necessidade de eleição nos círculos plurinominais de um número razoável de Deputados que torne possível a proporcionalidade e, no caso de existência de um circulo nacional, de um numero adequado de deputados que permita a complementaridade.
Por outro lado, a necessária pluralidade de círculos eleitorais – fica excluído um sistema de círculo único nacional.
Relativa liberdade do legislador, observadas as regras anteriores27:
a) No número de círculos plurinominais e no número de círculos nominais;
b) No modo de estabelecer a complementaridade entre ele;
c) Na atribuição a cada eleitor de um só voto
Compatibilidade, por conseguinte, das regras constitucionais com diferentes modelos, entre os quais:
26 JORGE MIRANDA. Manual de Direito Constitucional: Tomo VII: Estrutura Constitucional da Democracia, pág. 222
27 JORGE MIRANDA. Manual de Direito Constitucional: Tomo VII: Estrutura Constitucional da Democracia, págs. 222/223
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a) Um modelo de círculos uninominais de apuramento e de círculos plurinominais com imputação dos resultados daqueles a estes
b) Um modelo de círculos uninominais de candidaturas e de círculos plurinominais de apuramento.
c) A Constituição limita-se a consagrar o princípio da representação proporcional. Contudo a Lei eleitoral, vem a estabelecer o método de HONDT- justificado quer pela sua relativa simplicidade e por evitar o problema dos restos, inerentes aos métodos de quociente eleitoral, que por, favorecendo de certo modo os principais partidos, facilitar a governabilidade.
Como se pode depreender, é através dos partidos políticos ou coligação de partidos políticos concorrentes, que os cidadãos, sendo ou não membros dos partidos políticos, podem candidatar-se a Deputados da Assembleia da República.
Portanto, há uma relação umbilical entre o Deputado e o Partido pelo qual é eleito, pois nos termos do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 178 da CRM, o Deputado perde o seu mandato se se inscrever ou assumir função em partido ou coligação diferente daquele pelo qual foi eleito.
VIII. FUNÇÕES DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
O papel do Deputado deve ser analisado no quadro das funções que incumbem à Assembleia da República, nomeadamente: Legislativa, Fiscalizadora e controlo, representativa e autorizante.
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1. Função Legislativa
Nos termos do artigo 169 da Constituição da República (CRM) a Assembleia da República é o mais alto órgão legislativo na República de Moçambique e determina as normas que regem o funcionamento do Estado e a vida económica e social através de leis e deliberações de carácter genérico.
O Deputado tem um papel fulcral na função legislativa pois, nos termos da alínea a), nº 1 do artigo 183 da CRM, tem iniciativa de lei. Ou seja, o Deputado pode apresentar um projecto de Lei ou de Resolução da sua iniciativa. O Deputado individualmente considerado, não é legislador, pois a função legislativa só pode ser exercida pelo órgão colegialmente, nos termos do disposto no artigo 187 da CRM.
2. Função de Fiscalização e Controlo
A função fiscalizadora e de controlo realiza-se através de sessões de apreciação dos relatórios de actividade do Conselho de Ministros [alínea k), nº 2 do artigo 179 da CRM], sessões de informações do Governo (artigo 200 do RAR), propôr a realização de referendo [alínea f), nº 2 do artigo 179 da CRM], ratificação da nomeação de personalidades [alínea h), nº 2 do artigo 179 da CRM], eleger o Provedor de Justiça [alínea i), nº 2 do artigo 179 da CRM], Sessões de perguntas ao Governo (201 do RAR), criação de Comissões de Inquérito (artigo 95 do RAR), aprovação de moções (artigo 207 do RAR).
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A função fiscalizadora é ainda realizada através da interacção fora do Parlamento com os órgãos e instituições centrais, ao nível dos círculos eleitorais com os órgãos e instituições locais do Estado, empresas públicas e privadas, organizações da sociedade civil e a população. O trabalho ao nível dos círculos eleitorais é feito individualmente ou integrado em brigadas e grupos de trabalho das Bancadas Parlamentares, círculos eleitorais e comissões parlamentares.
3. Função Representativa
Nos termos do nº 1 do artigo 168 da CRM “A Assembleia da República é a assembleia representativa de todos os cidadãos moçambicanos”.
O nº 2 do artigo 168 da CRM estipula que “O deputado representa todo o país e não apenas o círculo pelo qual é eleito”.
4. Função autorizante
Existem alguns actos que o Presidente da República e o Governo só podem praticar com autorização da Assembleia da República. Com efeito, compete à Assembleia da República:
autorizar o Governo a legislar sob forma de Decreto-Lei (nº 3 do artigo 179 da CRM);
autorizar o Governo a contrair ou a conceder empréstimos, a realizar outras operações de crédito, por período superior a um exercício económico e a estabelecer os limites máximo
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dos avales a conceder pelo estado [alínea p), nº 2 do artigo 179 da CRM];
Autorizar ou conformar, sujeito a ratificação, a declaração do estado de sítio ou estado de emergência [alínea d) do artigo 195 da CRM]
autorizar a deslocação do Presidente da República em visita de Estado [alínea f) do artigo 195 da CRM].
IX. MANDATO DOS DEPUTADOS
A questão que se coloca é: a quem representam os Deputados: aos seus partidos políticos ou aos seus círculos eleitorais?
O nº 2 do artigo 168 da CRM preceitua que o “deputado representa todo o país e não apenas o círculo eleitoral pelo qual é eleito”. Por sua vez, o artigo 2 do Estatuto do Deputado preceitua que o “deputado da Assembleia da República representa todo o País e não apenas o círculo eleitoral pelo qual é eleito, defende o interesse nacional e obedece aos ditames da sua consciência”.
Há uma tese radical que considera que a representação política foi convertida em, representação partidária, pois o mandato é verdadeiramente conferido aos partidos e não aos Deputados e que na prática os actores da acção parlamentar acaba por não ser os Deputados, mas os partidos ou quem aja em nome destes. Por conseguinte, deveriam ser os órgãos partidários a
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estabelecer as posições a adoptar pelos Deputados e sujeitos estes a uma obrigação de fidelidade partidária. 28
Esta tese, levada às últimas consequências, e as comissões políticas os secretariados exteriores ao Parlamento a impôr aos Deputados o sentido da votação ou uma eventual suspensão ou cessação do seu mandato, transformaria uma assembleia política em câmara corporativa de partidos e retirar-lhes-ia a qualidade de órgão de soberania, em virtude de deixar de ter a capacidade para livre decisão. A questão que se coloca é se a democracia assenta na plena liberdade e participação política, como admitir que nos órgãos dela mais expressivos, os Parlamentos, os Deputados ficassem privados de uma e outra coisa.29
Neste estado das coisas, estaria ainda bem assente a preterição da igualdade política dos cidadãos, pois só os que fossem membros em partidos políticos poderiam interferir, através dos respectivos órgãos, na condução das actividades parlamentares. Os demais cidadãos teriam o sufrágio reduzido a um mero contrato de adesão.30
O entendimento mais correcto é o de que a representação política na actualidade não pode deixar de estar ligada aos partidos mas os Deputados não se convertem em meros porta-vozes de aparelhos partidários. Não é aceitável a substituição da representação dos eleitores através dos eleitos pela
28 JORGE MIRANDA. Manual de Direito Constitucional: Tomo VII: Estrutura Constitucional da Democracia, pág. 75
29 JORGE MIRANDA. Manual de Direito Constitucional: Tomo VII: Estrutura Constitucional da Democracia, pág. 75
30 Jorge Miranda. Manual de Direito Constitucional: Tomo VII: Estrutura Constitucional da Democracia, pág. 76
24
representação através dos dirigentes partidários, seja qual for o modo da sua escolha31.
Dando como inegável o carácter bivalente da representação política, o ponto de encontro entre os Deputados e os partidos deve ser os grupos parlamentares como é constituído por grupos de Deputados eleitos pelos diversos partidos. Nestes termos, se afastam, por uma lado, da concepção individualista que concebe o Deputado como isolada e desinteressado de uma estrutura colectiva, por outro lado, da concepção patriótica em que os aparelhos partidários ou as “bases” partidárias se sobrepõem aos deputados e aos respectivos eleitores32.
Não se põem de lado as consequências lógicas mais importantes do regime de eleição mediatizada pelos partidos, por exemplo, quanto à disciplina de voto ou a perda de mandato do Deputado que mudar de partido. Os grupos parlamentares são uma avançada institucionalização dos partidos, são ao mesmo tempo um reduto da autonomia individual e colectiva dos Deputados.33
Portanto, nos termos do artigo 168 da CRM, a Assembleia da República é representativa de todos os moçambicanos e o Deputado representa todo o País e não apenas o círculo eleitoral pelo qual foi eleito. Porém, o facto de que o deputado representa todo o País e não apenas o círculo eleitoral em que é eleito, não significa que quebra o vínculo que o liga ao Partido através do
31 JORGE MIRANDA. Manual de Direito Constitucional: Tomo VII: Estrutura Constitucional da Democracia, pág. 76
32 JORGE MIRANDA. Manual de Direito Constitucional: Tomo VII: Estrutura Constitucional da Democracia, pág. 76
33 JORGE MIRANDA. Manual de Direito Constitucional: Tomo VII: Estrutura Constitucional da Democracia, págs. 76/77
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qual é eleito. Este vínculo entre o Deputado e o Partido pelo qual é eleito é protegido pela própria Constituição ao estabelecer, na alínea b) do nº 2 do artigo 178, que o Deputado perde o seu mandato no caso de se inscrever ou assumir função em Partido ou coligação diferente daquele pelo qual foi eleito, o que evidencia a existência de um pendor para uma democracia de Partidos.
X. PAPEL DO DEPUTADO
a) Poderes do Deputado
Nos termos do disposto no artigo 173 da CRM, “São poderes do Deputado: [...] d) requerer e obter do Governo ou das instituições públicas dados e informações necessários ao exercício do seu mandato; [...] e) fazer perguntas e interpelações ao Governo [...]”.
Nos termos do artigo 10 do Regimento da Assembleia da República, “1. Constituem poderes do Deputado a exercer, singular ou conjuntamente, os seguintes: [...] b) submeter projectos de lei, de referendo, de resoluções, moções e demais deliberações; [...] d) requerer e obter do Governo e das Instituições públicas e privadas dados, informações e documentos necessários ao exercício do seu mandato; e) fazer perguntas e interpelações ao Governo [...]”.
Como se pode depreender, um Deputado pode, colectiva ou individualmente, fiscalizar as acções do executivo em diversas matérias.
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b) Papel das Bancadas Parlamentares
Nos termos do estabelecido no nº 1 do artigo 197 da CRM “constituem poderes da bancada parlamentar os seguintes […] f) requerer, com a presença do Governo, o debate de questões de interesse público actual e urgente [...] i) solicitar informações e formular perguntas ao Governo”.
c) Papel das Comissões da Assembleia da República
Nos termos da alínea d) do artigo 73 do RAR “compete às Comissões de trabalho da Assembleia da República […] garantir a função política de controlo da Assembleia da República às instituições, verificando o respeito pela lei e pelo interesse público”.
Nos termos do nº 6 do artigo 74 do Regimento da Assembleia da República “as Comissões de Trabalho, na realização do seu trabalho, devem procurar estreitar relações com o povo e a sociedade civil, podem promover reuniões populares nos locais de trabalho e residência, receber contribuições sobre projectos de legislação e para o controlo da aplicação da lei”.
d) Deputado no círculo eleitoral
Os Deputados desenvolvem o trabalho de interacção com os representados nos círculos eleitorais, que na prática é o contacto directo entre o representado e o representante.
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Para o melhor desempenho do trabalho no círculo eleitoral o Deputado, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 18 do Estatuto do Deputado, o Deputado tem direito a condições de trabalho nas delegações provinciais da Assembleia da República e ter caixa postal na Assembleia da República e no círculo eleitoral.
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XI. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nos termos do disposto no artigo 168 da CRM, a Assembleia da República é a Assembleia representativa de todos os cidadãos Moçambicanos e o Deputado representa todo o País e não apenas o círculo pelo qual é eleito.
Do supra exposto, decorre que embora o Deputado é eleito através de uma lista partidária plurinominal e num determinado círculo, uma vez eleito mantêm vinculo com o seu partido e o seu cículo eleitoral, mas no desenpenho das suas funções representa todo o País.
O Deputado desempenha as funções que constitucionalmente incumbem à Assembleia da República, nomeadamente: Legislativa, Fiscalizadora e de Controlo, Representativa e Autorizante. Estas funções são desempenhadas individual e ou colectivamente através da sua actuação no Plenário, nas Bancadas Parlamentares, nas Comisões de Trabalho e Parlamentares de Inquérito, nos Círculos Eleitorais, em Grupos e Brigadas Parlamentares e nos meios e redes de comunicação Social.
Contudo, a actuação do Deputado da Assembleia da República, deve ser entendida no quadro do funcionamento do sistema Político como um todo, com realce para os seguintes factores condicionantes de sua actuação:
Primeiro: o Deputado é eleito através de um sistema de listas partidárias plurinominais em que o concorrente é o partido o qual apresenta o seu manifesto eleitoral, conforme o disposto no n° 2 do artigo 170 da CRM.
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Segundo: os partidos políticos, são o instrumento fundamental para a participação democrática dos cidadãos na governação do país, conforme o estatuido no n° 1 do artigo 74 da CRM.
Terceiro: o Sistema de Governo moçambicano é um semipresidencialismo presidencializante em que o Presidente da República tem uma legitimidade democrática decorrente da sua eleição por sufrágio universal, directo e pessoal: com dois órgãos de soberania ao nível do Poder executivo (o Presidente da República e o Governo), onde o Presidente da República tem poderes para dissolver a Assembleia da República, nomear e exonerar os membros do Governo, entre outros poderes, que o confere ao Presidente da República o centro, conforme o disposto nos artigos 159, 160, 161, 162 e 163, todos da CRM.
Quarto: Moçambique é um Estado Social de Direito Democrático, que confere ao Governo atribuições e competência que lhe conferem um maior protagonismo que Assembleia da República, incluindo no processo legislativo, conforme o dsiposto nos artigos 203, e 204 da CRM.
Quinto: as condições materiais, em que funciona a Assembleia da República, serem condicionantes em função do nível actual de desenvolvimento do País.
Sexto: O modelo de democracia Moçambicana é um modelo de democracia representativa com pendor para uma democracia de partidos.
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XII. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
i. Livros
1. CAETANO, Marcello. Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, Tomo I. – Coimbra: Livraria Almedina, 1986;
2. CUNHA, Fernando José Fidalgo da. Democracia e Divisão do Poder: Uma leitura da Constituição Moçambicana. – Maputo: Ministério da Justiça, 199?
3. FERNANDES, António José. Introdução à Ciência Política: Teorias, Métodos e Temáticas. – 3ª Edição. – Porto: Porto Editora, 2010;
4. FONTES, José. Do Controlo Parlamentar da Administração Pública. – 2ª edição. – Coimbra: Coimbra Editora, 2008;
5. GOUVEIA, Jorge Bacelar. Direito Constitucional de Moçambique. – Maputo e Lisboa: Instituto de Direito da Língua Portuguesa, 2015;
6. ________________Estudos de Direito Público de Língua Portuguesa. – Coimbra: Livraria Almedina, 2004;
7. MIRANDA, Jorge. Formas e Sistemas de Governo. – Rio de Janeiro: Editora Forense, 2007;
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8. __________. Manual de Direito Constitucional: Tomo VIII: Estrutura Constitucional da Democracia. – Coimbra: Coimbra Editora, 2007;
9. NETO, Francisco José Rodrigues de Oliveira (org.) e Outros. Constituição e Estado Social: os obstáculos à concretização da Constituição. – Coimbra: Coimbra Editora, 2008;
10. SILVA, Maria Manuela Magalhães; ALVES, Dora Resende. Noções de Direito Constitucional e ciência Política. – Lisboa: Editora Rei dos Livros, 2000;
11. SIMANGO, Américo. Introdução à Constituição Moçambicana. Lisboa: Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 1999;
12. VALLE, Jaime. A Participação do Governo no Exercício da Função Legislativa. – Coimbra: Coimbra Editora, 2004.
ii. Legislação
1. Constituição da República Popular de Moçambique de 1975, Publicada no BR nº 1, I Série, de 25 de Junho de 1975;
2. Constituição da República de Moçambique de 1990, BR nº 44, I Série, Suplemento, de 2 de Novembro de 1990;
3. Constituição da República de Moçambique de 2004, BR nº 51, I Série, de 22 de Dezembro de 2004;
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4. Estatuto do Deputado, aprovado pela Lei nº 31/2014, de 30 de Dezembro; BR nº 104, I Série, de 3º de Dezembro de 2014;
5. Regimento da Assembleia da República, aprovado pela Lei nº 17/2013, de 12 de Agosto (BR nº 64, de 12 de Agosto de 2013, I Série, 7º Suplemento); alterado e republicado pela Lei nº 13/2014, de 17 de Junho (Publicado no BR nº 48, I Série, 2º Suplemento, de 17 de Junho de 2014); alterado pela Lei nº 1/2015, de 27 de Fevereiro (Publicado no BR nº 17, de 25 de Fevereiro de 2015), alterado e republicado pela Lei n° 12/2016,de 30 de Dezembro.
